党的十七大报告明确地提出：“统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设。”2008年6月18日，国务院决定深化海南农垦管理体制改革，由海南省全面管理农垦，实现农垦“三融入”，即“体制融入地方，管理融入社会，经济融入市场”，这一举措必将促进海南农垦和地方经济社会发展一体化，并已成为海南经济社会实现又好又快发展的一次历史性机遇。
根据海南省委的要求和海南省政协主席会议的安排，海南省政协组成了由省政协副主席张力夫为组长、由省政协人资环委、省民革、省有关方面专家联合组成的农垦与地方城乡经济社会发展一体化调研组，按照地方支持农垦、农垦融入地方，互相促进、互利双赢、协调发展、共同繁荣的总体原则，通过实地考察、座谈了解、基层访谈、专家研讨、发函调研、查询相关法规文件等相结合的方法，对海南省农垦总局及其下辖的南田、南滨、西联、乌石四家农场及其所属条件不同的队村；农场所在地的三亚市、儋州市、琼中县政府，海南省政府有关部门，云南农垦、广西农垦、黑龙江农垦等单位进行了为期四个月的调研。
通过调研我们发现，近年来，由于我省人口持续增长，经济快速发展，土地供求矛盾凸显，尤其在农垦和地方城乡土地管理一体化领域，农村与农场的土地权属纠纷、场乡一体化发展规划编制衔接、场乡土地统筹利用和流转等问题上矛盾特别尖锐，影响到我省社会主义新农村建设的全面实施，城镇化进程的不断推进，对和谐社会的构建和可持续发展形成了障碍，迫切需要省委、省政府予以及时解决。
一、农垦和地方城乡土地管理一体化领域的现状和问题
（一）农垦和地方土地确权发证工作不平衡。
近年来，我省已完成对4934.2万亩农村土地的确权工作，占全省农村土地总面积的96.7%，这在全国是少有的。
而历年各级政府划拨给农垦的土地1282万亩，到2007年底确权给农垦的土地面积1064万亩（含被占用59万亩），确权率仅为83%，其中确权并发证的970万亩（由所在地市县人民政府登记发证给各农场、所），确权未发证的94万亩。农垦实际面积已由原划拨的占全省四分之一锐减为占全省的五分之一。
（1）地方政府在土地确权和争议地调处中，倾向性很强。权属双方都提不出土地权属来源依据的，农垦要放弃土地权益要求。对农村提出的土地权属争议，即使没有提供确实有效证据，也可确定为争议地。甚至在已按程序登记确权后，农村提出土地争议的，也不给农垦发证。在处理争议地时，强调照顾农民利益，将1982年5月14日后占用的农场土地，也确权给农村。2007年以来，琼中县有8个农场28宗、17383亩土地，琼中县政府作出处理决定确权给农村，因确权的依据不足，8个农场都向省政府提出行政复议。
争议地的调处进展缓慢，2005年确认的43万亩争议地，到2007年底，大多未得到处理。因争议地多为林地，涉及林地的处理主体问题，土地部门不参与处理，林业部门又没有专业机构处理。
另外还有43.9万亩原划拨土地，其中17万亩土地是农场正在使用的土地,在90年代由当地政府给农村和林业经营单位错误发放林权证，造成土地无法依法确权。
（2）、已确权土地被大量侵占。在已确权给农场的土地中，有59万亩被周边农村和其他单位个人长期占用。农民长期占用农场已确权发证的土地，但又拒不按省国土厅、省林业局、农垦总局联合下发文件的规定与农场签订土地承包合同，使农场土地有名无实。
周边农村占用农场土地的行为，并未因土地确权发证而得到控制。自2003年土地确权以来，有2521宗土地、3.6924万亩已确权发证土地被农村（民）侵占。例如文昌市东路、南阳农场2003年土地确权以来，被占橡胶更新地达到1965亩，特别是2007年下半年以来，南阳农场被占更新胶园达到265亩，几乎是每更新一块，就被占一块。
（二）国家“三农”政策和其他优惠政策在农垦土地赋权到职工身上没有覆盖和体现。
地方农户家庭承包的土地，按国家有关规定可以发放土地承包权证。集体林权制度改革也正在全省推开，林农可以享有所承包集体林地70年的权益，并可获颁林权证。
省国土厅还从2007年开始对农村宅基地开展确权发证试点工作，已在海口、三亚完成试点，将在全省推广。
在调研中我们了解到，尽管农垦从2008年起已全部实行了以农场职工家庭为主的长期稳定的土地承包经营责任制，橡胶生产实行国有开割胶园长期联产承包经营，并在保证国家橡胶生产种植计划用地后。尽量保障每个职工家庭承包有3至5亩自营经济用地。但不管是承包胶园林地也好，还是其他种养土地也好，农场职工群众均未获颁林权证或土地承包证。除了部分农场职工住房前几年由农垦总局颁发的房产证（即不含土地证的小产权房）外，农场职工住房均未能依法依规办理房、地产权登记手续，未能获发房产证或宅基地（土地）使用证。
（三）农垦和地方还未实现土地规划一体化，农垦土地利用总体规划不尽合理。
根据全省统一规划、整体布局的要求，我省建设部门编制了《海南城乡总体规划》并于2006年4月经省政府批准实施。最近又完成了《海南省社会主义新农村建设总体规划》的编制，修编完成了各市县新一轮城镇体系规划和城市总体规划，并开始着手编制《海南省城乡一体化规划》和《国际旅游岛建设总体规划》。农垦除个别农场与当地政府的新农村建设规划、小城镇规划、旅游发展规划主动衔接，成效较好，三亚、保亭、澄迈、定安等市县由省农垦总局出面与地方政府签订发展规划的战略合作框架协议外，总体上来说农垦和地方的规划是两张皮，造成了衔接不畅和矛盾叠出，影响到土地资源的合理配置和社会的和谐稳定。而且，目前海南的土地利用总体规划不合理，突出表现在农垦土地利用价值较低。
土地利用总体规划由地方政府编制，为满足规划指标控制要求，往往将土地利用方向价值不大的地类和保护地类，规划在农垦的土地上。2001年修订基本农田保护区规划时，将112万亩基本农田保护规划任务安排在农垦土地上，而垦区实际只有不到90万亩耕地，最后只好将橡胶园划为基本农田保护区。
农垦现存的292万亩未利用土地，大部分规划为生态保护的公益林，由于海南实施生态省建设，严格保护生态环境，自2003年《海南省林地管理条例》实施后，农垦基本没有开垦用地，也没有增加土地使用面积。农垦实际上已无后备农业用地资源。
（四）地方和农垦土地利用和流转上各自为政，一体化管理尚未实现
1、近年我省积极推动土地整理项目建设，具体任务是对田、水、路、林、村进行综合整治，目的是提高土地质量和土地利用效率，改善生产、生活条件和生态环境。新土地法实施以来，我省建设了一大批国家级、省级、市县级各类土地管理项目，覆盖全省18个市县，目前已批准实施省级以上各类土地管理项目47个，投入资金共计29367.688万元，计划建设总规划16.7万亩，截止到2007年底已完成14万亩，改善了耕地质量，农村生产条件和生态环境，同时保证了我省基础设施和重点项目建设用地的占补平衡。
省政府发布的《海南省土地征收补偿安置管理办法》，确定了新的征地补偿标准，综合考虑了土地区位、等级、土地供求关系以及当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等多种因素，做到同一征地区片内，不同宗地的征地补偿标准相同，不因征地目的及土地用途不同而有差异。并将拆迁补偿费用和被征地农民社会保障费用列入征地补偿安置费用，以确保征地拆迁资金和被征地农民社会保障资金的足额落实。
我省还加强统筹城乡土地利用理念和思路探索。针对我省面临存量土地低效利用，而土地增量供给受限的实际情况在统筹城乡经济社会发展战略中，推进建设用地节约与集约利用的理念，以及城镇建设用地增加与农村居民点缩并减少相挂钩的政策；在体制上，突破传统的城乡土地分治的“二元结构”，实行城乡土地利用的一体化配置和城乡土地利用总体规划。
08年9月，省政府建立了省土地储备联席会议制度，加强了省土地储备整理交易中心职能，规范和促进了建设用地流转。省农业厅也加强了农村承包经营土地流转信息的搜集汇总。但尚未建立有效的全省统一的建设用地和承包土地统一流转机制，均未将农垦建设用地和承包土地的流转纳入统筹管理。
2、政府征收国有农场土地得不到合理补偿，土地整理项目建设农垦无法享受。
国家建设收回国有农场土地的，地方政府实行两个标准，收回国有农场土地一般只给予青苗及地上附着物的补偿，不给安置补偿费与土地补偿费。据不完全统计，国家建设累计收回海南农垦土地5.0475万亩，平均征地补偿费4723元/亩，而征用农村集体土地一般补偿费为2万元/亩左右。有些地方政府还存在长期拖欠国有农场补偿款的现象。
2007年8月3日，省委五届九次常委会决定，在3-5年的农垦改革过渡时期，处置农垦土地的收益，除缴纳国家税收处，其余部分全部留在农垦，专项用于解决农垦的社会和民生问题。由于涉及地方政府利益，地方政府更愿意采取低价收回农场土地再转让的办法处置农垦土地，省委的决定在一些市县难于得到体现。
农垦曾向地方表示过在产业结构调整中用土地置换的方式，在适合某类经济作物种植的农场土地上种植该作物，在地方腾出相应面积土地上栽种橡胶，实现占补平衡和调整，但未获地方政府响应。
2008年2月，农垦总局制订《海南省农垦总局垦区国有土地对外流转的规定》，对垦区土地资产对外流转（包括对外出租、转让、合作开发、国家建设收回土地等）的原则、报送程序、审批程序等，明确农场与总局的职责、权限和工作程序。规定农场没有处置土地资产的权限，凡涉及土地资产对外流转的，都必须报农垦总局批准，通过土地市场，按招、拍、挂程序流转。
二、农垦和地方城乡土地一体化管理问题的成因。
海南农垦创建于20世纪50年代初期，其创建初期的任务是屯垦成边，发展国产天然橡胶产业，从而决定了其特殊性。
（一）首先是自然条件障碍。海南农垦是在海南岛边远山区、穷乡僻壤中发展起来的，垦区各农场分布在海南的18个市县，绝大部分农场与地方农村相接壤，唇齿相依。同时，垦区大部分单位处在地理和自然条件极差的地区，生产生活条件极其恶劣，基础设施简陋，生产投入成本高，交通不发达，信息不灵，生活不便。
（二）其次是体制机制原因。
由于海南农垦长期以来实行国家农业部和海南省共同管理的体制，资产由中央管理，基础设施建设投资由农业部管理。，因此条块分割，造地土地管理不能一体化。
经过半个多世纪的建设，海南农垦已经成为以天然橡胶生产为核心产业，农、工、商综合经济，兼具教育、卫生、公安、民政等行政社会管理职能的相对独立的经济社会系统。
加之体制和机制的原因，使海南农垦处在国家政策“边缘化”的问题突出，许多需要得到国家政策解决的历史遗留问题和新时期出现的社会矛盾，始终得不到很好的化解，使历史遗留问题不断增多，制约了农垦深化改革、经济发展和社会进步。
在土地利用和管理领域的障碍主要体现在：
1、政策不到位。海南农垦是由多行业组成的经济社会系统，具有综合性、社会性、区域性等特点，既属农业经济，但又不完全等同于农村集体经济；既是国有企业，但又有别于城市国有工商企业，具有一定的独立性和特殊性，这在客观上使得政府及有关行业主管部门制定的一些政策不能完全覆盖农垦系统。
2、投入严重不足。“十五”期间海南省固定资产投资额达1410亿元，而同期垦区投资额仅55亿多元，仅占3.9%。由于投入严重不足，农垦经济增长乏力，橡胶发展后劲严重不足。
3、基础设施建设落后。由于体制的原因，农垦和地方基础设施建设明显不同步。地方基础设施建设近些年步伐越来越快，而农垦道路、交通、通讯、水利设施建设相对落后。
因此，历史形成的农垦和地方各自发展格局，随着农垦在推进城乡一体化进程中差距不断扩大，土地利用和管理矛盾越来越突出，影响了全面建设小康社会的进程，实现城乡共同发展、共同繁荣的目标任务极其艰巨。
三、农垦和地方城乡土地管理一体化的对策和建议
（一）抓住农垦交由海南管理的契机，尽快完成农垦和地方土地确权发证工作。
农垦和地方在土地确权发证方面的矛盾和不平衡，不仅是农垦和地方城乡一体化的阻力，也是农垦稳定和发展的障碍。建议省委、省政府成立土地确权问题督导组，督办土地确权，引导农垦和地方按有关法规、政策和新出台的《海南省土地权属确定与争议处理条例》的规定，加快农用土地确权发证工作，妥善调处场、乡土地纠纷。
对已按程序确权未办土地证的应督促尽快发证。全省应在2009年底前完成农用土地确权发证工作。
林地纠纷地调处进度缓慢，建议省政府采取问责制度，责成市、县林业部门限期完成。对错发“林权证”的17万亩农场正在使用的土地，应纠正错误，收回或撤销错发的林权证，向所在农场颁发林权证。
对农民使用农场已领土地证的土地，建议省政府督促市县政府采取有效措施，尽快落实省国土环境资源厅、省林业局、农垦总局联合发文的规定，与农场签订土地承包合同，完善用地手续，实施土地有偿使用，农垦在土地有偿使用费上，要做适当让步。
（二）国家三农政策和其他优惠政策应在农垦土地赋权到职工家庭时完全覆盖和体现。
1、对农垦职工住宅和用地，应区别情况分别比照国家和省关于农民宅基地、距离城区较远的独立工矿企业和住房困难户较多的企业的政策规定进行赋权发证。
农垦职工住房总面积1464.1万平方米省政府应责成市县政府有关部门尽快给这些已建成住房核发土地使用证（或宅基地证）和房产证。
2007年12月，农垦决定用3—5年时间解决农垦职工住房难问题，让职工与城镇职工一样，拥有一套产权清晰的经济适用房，
2008年4月1日，垦区90个农场的建房实施方案，已上报总局完毕，目前已全部获总局批复，将由农场组织实施。省政府应根据我省城乡规划和社会主义新农村规划等的总体要求，在2008年12月底前，由省有关部门会同农垦总局对上述方案进行审核和修订，避免资源浪费，完善规划报建手续，并在建房完毕后及时验收和核发土地、房产两证。
2、对农垦职工长期承包经营的非胶、非林的农业用地，应比照农村土地承包备案发证的办法，由市县有关部门登记发证。
应把国家三农政策的优惠覆盖到农垦，给水稻、热作和果菜等非林非胶承包经营土地确权后，由市县有关部门登记发证，保障职工的的永久承包权，提高广大职工非林非胶领域的财产性收入。
3、对农垦职工长期承包的橡胶和林场，省委、省政府应比照国家集体林权制度改革的做法，给予70年的承包权并发给林权证。
2008年初，农垦根据统分结合原则，对橡胶园推行了职工家庭长期承包，定量上交，剩余归己，调研表明，此项改革措施的推行已极大地调动了广大承包户的生产积极性，提高了生产效率，提升了橡胶集团和职工个人的收入。
此外，农垦尚有160万亩的经济林，也大部分已承包到职工家庭。
海南省委、省政府应按中央解放思想的部署，进一步把集体林权制度改革向农垦职工承包经济林和胶林延伸和扩展，丰富和完善农村家庭联产承包责任制的内容，给予农民职工承包的胶林和经济林发放70年的林权证，以扩大农垦职工的信贷融资渠道，让更多职工获得财产性收入。
从我国土地产权制度的历史和现状来看，众多官、产、学、研的有识之士不断呼吁，尽快开展农村承包土地私有化和农村公益土地国有化的改革，以与国际、台湾土地制度接轨，并重回解放初《中国土地改革法》的正确轨道。这需要从《宪法》和法律层面予以改革和突破。即将于今年10月召开的中共十七届三中全会已将中国农村改革设定为主要议题，我们期待这次全会待在农林地和宅基地等土地产权确权问题上能取得实质性的突破。
（三）农垦和地方城乡土地规划应统筹实施实行一体化管理。
农垦1000多万亩土地，承载着100多万人口，和国家橡胶产业发展战略，但还要跟上海南经济社会发展的步伐。
在海南新一轮土地利用总体规划及《城乡总体规划》、《国际旅游岛规划》的编制和实施过程中，应统筹兼顾农垦小城镇建设、产业结构调整和我省三大产业发展、城乡一体化的要求，把农垦的各项发展融入进去。相关规划农垦应有知情权、建议权和参予权，农垦也可以考虑出资一部分来参予到新规划的编制和修订，地方政府在编制城市建设规划时，要充分征求农垦总局和农场的意见，考虑农垦的建设发展需要。
另一方面，省政府应要求农垦各农场在制订社会主义新农垦规划、产业发展规划，小城镇规划和住房建设规划时，积极主动地与地方政府联系，做好农场规划与地方相应规划的衔接，避免资源浪费，实践科学发展观的要求。农垦农场土地利用总体规划修编工作应在2009年前完成，并经过省级平衡后，统一纳入市县土地利用总体规划体系。
（四）农垦和地方土地利用和土地流转应形成一体化管理的体制机制。
农垦国有土地征用比地方土地征用相对容易。地方政府使用农垦土地，属于基础设施建设需要的，按同期征用当地农村集体同类土地的标准给予各类补偿。属于经营性用地，省政府应督促各市县按省委第五届九次会议的决定，土地收益除上缴国家税收外，全部返还农垦，用于解决农垦的社会和民生问题。
同时，比照云南省委、省政府2007年出台关于支持云南农垦改革发展的政策措施，对海南农垦应实施国有土地开发和工业园区优惠政策。
从2008年起到2010年，作为过渡期安排，省在分解下达各市县土地年度计划指标方案中，切块单列农垦系统土地利用指标。在农垦管区内实施的国家和省重大项目所需农用地转用指标，另行申报。农垦系统使用的国有土地使用权出让总价款必须实行“收支两条线”管理，优先足额支付被征用土地的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费以及补助被征地农场职工社会保障所需资金不足，剩余部分专项用于农垦管区的农业土地开发、城镇和农场基础设施建设、农场职工的廉租住房建设和完善国有土地使用功能的配套设施建设。经国务院和省政府批准设立的农垦管区内的工业园区的工业用地，享受省级工业开发区有关优惠政策。
2010年起，应按照国务院耕地统一保护机制对我省的要求，对农垦和地方的建设用地征用，实行省域范围统筹平衡，耕地占补也实行全省一体化管理。
根据成都、重庆等地统筹城乡一体化发展有关土地流转的做法，结合我省实际，建议推行以下三个层次的土地流转改革。
1、建立建设用地和宅基地流转平台。
省政府土地储备联席会议应将省农垦总局纳入成员单位，并赋权省土地储备整理交易中心负责农垦和地方建设用地和宅基地统一流转交易工作。在交易后统一收取一定比例的交易费用，用于农垦和地方的基础设施建设。各市县国土部门也应相应成立本市县土地储备整合交易中心负责本市县区域内的建设用地流转和平衡。
2、建立农村和农垦家庭承包经营土地流转平台。
授权由省农业厅和各市县农业部门负责全省农村和农垦家庭承包经营土地流转的监督管理工作，并分别授权省级有实力农业行业协会和市县级有关农业行业协会来运作。
3、构建农村和农垦家庭承包经营林地流转平台。
授权省林业局、省农垦总局分别负责农村和农垦家庭承包经营的林地流转，并由有关行业协会负责具体工作。
其中，农垦橡胶承包地的流转，应授权农垦总局管理，由省橡胶产业协会负责流转实施。
非胶林地由省林业局管理，由省林业协会负责流转实施。
海南省政协农垦与地方城乡一体调研组
二00八年九月二十二日
执笔：海南省农业交流协会秘书长、
省民革参政议政委三农组组长周大卫 |
