温家宝总理在政府工作报告中指出，要“有序推进农村土地管理制度改革”。推进农村土地管理制度改革，要把放在重要位置。近些年，随着工业化推进和城镇的快速发展，建设用地需求量不断增长，耕地数量从1996年的19.5亿亩下降到去年的18.18亿亩，人均耕地只有1.36亩。在如此严峻的形势下，如何保障农民的土地权益，保障农产品的有效供给特别是粮食安全，是经济工作需要高度重视的问题。
有关法律规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”，“除农村集体兴办乡镇企业、基础设施、公益事业以及村民建设住宅外，任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，政府可行使土地征用权”。尽管法律有明确规定，但现实中征收集体土地，未区分公益性还是经营性建设用地，统统行使征地权，这是征地范围难以缩小的重要原因。一些地方未充分考虑土地转性后的增值收益，对农民的征地补偿不到位，以及集体土地上的房屋拆迁补偿缺乏法律和行政法规依据，地方政府的文件层级低，政策前后不衔接，是造成拆迁难以及群体性事件发生的一个重要原因。党的十七届三中全会决定提出，“改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障”。这个要求十分明确，应抓紧细化政策措施或修改法律法规，将中央精神落到实处。
如何缩小征地范围。今年国务院出台的国有土地上房屋征收和补偿条例，对公共利益的范围作出了原则规定，这是进一步研究解决这个问题的重要基础。如果具体到某一块用地，对“公益性”还是“经营性”难以界定，可增加听证或公示程序，在广泛听取公众意见后，再作决定。在澳大利亚，政府实施征地时，是否属于公共利益是由议会界定的。在局部地区还可以探索试验，凡公共利益需要的用地，依法征用解决土地所有权问题；凡经营性建设用地，不分国有或集体所有，只解决使用权问题。这样就可大大缩小征地范围。
依法规范征地程序。现行法律规定，征用土地依照法定程序审批后，由地方政府予以公告并组织实施，安置补偿方案确定后应予公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。实践中，一些地方存在征地公告不到位，未充分听取被征地农民意见等问题，集体经济组织和农民在征地中的话语权很少。为此，一要加大执法力度；二要完善法律，对增加农民在征地中的话语权作出硬性规定；三要加强人大、社会和舆论的监督力度。
实事求是确定补偿标准。现行的征地补偿标准是以土地年产值的一定倍数确定的。随着市场经济发展和社会保障制度的逐步完善，确定土地补偿标准，应体现土地所承载的生产资料和社会保障双重功能，反映不同土地区位条件、人均耕地数量、区域经济发展和土地市场供求关系等因素变化引起的土地价值变化，合理确定征地补偿的合理标准。另外，国有土地上房屋征收和补偿条例已经出台，应结合集体土地和产权的特性，抓紧研究制定集体上土地房屋拆迁补偿的规定，明确农房拆迁的管理、程序、补偿标准和法律责任等，为农村房屋拆迁提供法律保障。
切实落实安置政策。被征地农民失去土地后，失去了其赖以生存的基本生活资料，需要的不仅仅是货币补偿，还要安置好以后的就业、住房、社会保障等。当前，由于被征地农民的社会保障制度还在完善之中，被征地农民丧失土地后的长远生计问题以及未来的发展问题，需要统筹考虑，以免造成社会隐患。有些地方落实征地安置政策，采取了多种安置方式，通过预留发展经营用地、征地补偿款作价入股等多种方式，解决被征地农民的长远生计。对这些能够保护农民权益的做法，应认真总结。
作者：全国人大农业与农村委员会副主任委员 刘振伟 |
